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政府投资有了制度性导航

更新时间:2019-05-14 16:21:59    来源:中国财经报社    手机版

政府投资有了制度性导航

中国财经报社 2019-05-14 16:21

即将于7月1日正式实施的《政府投资条例》(以下简称《条例》)是我国有关政府投资领域的第一部行政法规。在填补政府投资法规空白的同时,《条例》对于界定和规范政府投资行为、提高投资效率,以及激发社会投资活力无疑将起到制度性导航作用。

明确投资配置的最优化原则

《条例》第一条就强调“提高政府投资效益”,同时第四条指出要“注重绩效”。

遵循上述原则,《条例》划定了政府投资的范围与边界,即:政府投资应当投向市场不能有效配置资源的社会公益服务、公共基础设施、农业农村、生态环境保护、重大科技进步、社会管理、国家安全等公共领域的项目。如此明确的投资定位,一方面,确立了政府投资的目标是公共产品及其项目,这些项目往往投资需求巨大、回报周期漫长,甚至不具有盈利的结果。因此,在适当追求经济效益的同时,政府投资更多关注的应是社会效益,也就是我们通常所说的“补短板”。另一方面,政府投资的职能主要是纠正市场失灵,特别是在经济不景气或衰退情况下,政府投资必须诱导与激发出民间投资,以更好地发挥政府投资的“乘数效应”。概而言之,《条例》通过厘清政府投资边界,使得公共资金的投放更能精准发力、聚焦重点,同时杜绝低效与浪费,促进政府投资收益的显性化和投资结构的优化。

彰显投资分工的市场化原则

如何处理好政府投资与社会投资的关系,一直是我国经济实践中的一个焦点话题。在明确了社会公益服务与公共基础设施等七大具体项目方向的基础上,《条例》还特别强调政府投资必须“以非经营性项目为主”。

当然,“以非经营性项目为主”无疑隐含着政府投资可以进入某些经营性领域,包括大飞机、高科技等一些确需支持的经营性项目以及一些投资收益不足以吸引社会资本的公共服务领域准经营性项目等。不过,对于政府可以涉足的经营性项目,《条例》明确规定政府投资主要采取资本金注入方式,也可以适当采取投资补助、贷款贴息等方式,由此表明这些项目的主要决策权与管理权必须由市场做主。或者说,在投资中以市场主体投资为主,政府投资为辅。

确保投资科学决策的原则

《条例》规定县级以上人民政府应当依据国民经济和社会发展规划、中期财政规划和国家宏观调控政策,结合财政收支状况,统筹安排使用政府投资资金的项目,规范使用各类政府投资资金,而且各级人民政府应当编制政府投资年度计划,明确项目名称、建设内容及规模、建设工期、项目总投资、年度投资额及资金来源等事项,且政府投资年度计划应当和本级预算相衔接。不仅如此,《条例》还规定,政府采取直接投资方式、资本金注入方式投资的项目,项目单位应当编制项目建议书、可行性研究报告以及初步设计,并报投资主管部门或者其他有关部门审批。

为确保政府投资的科学决策,《条例》还明确了政府投资项目决策程序,并统一了审批环节,比如,统一了政府投资项目在线办理平台,使用在线平台生成的项目代码办理政府投资项目审批手续。同时,《条例》明确了投资概算的约束力,明确经核定的投资概算是控制政府投资项目总投资的依据,初步设计提出的投资概算超过可行性研究报告提出的投资估算10%的,审批部门可以要求项目单位重新报送可行性研究报告,这样便可从源头上控制政府项目投资规模,约束地方政府的投资冲动。此外,《条例》还言明审批重大政府投资项目应当履行中介服务机构评估、公众参与、专家评议、风险评估等程序。通过“后评价”制度,对政府投资项目的“事前”审批流程、“事中”实施过程进行全方位的评估,评价结论用以改进投资项目的管理,同时矫正政府投资行为。

奠定投资管理的透明化原则

一方面,《条例》规定政府投资年度计划、项目审批和实施等信息应当依法公开,同时投资主管部门和其他有关部门应当通过在线平台列明与政府投资有关的规划、产业政策等,并公开投资项目审批的办理流程、办理时限等。而且《条例》要求投资主管部门和依法对政府投资项目负有监督管理职责的其他部门,应当建立政府投资项目信息共享机制,通过在线平台实现信息共享,以此放大从项目决策到项目运行的透明化程度。另一方面,《条例》规定投资主管部门和依法对政府投资项目负有监督管理职责的其他部门应当采取在线监测、现场核查等方式,加强对政府投资项目实施情况的监督检查。项目单位应当通过在线平台如实报送政府投资项目开工建设、建设进度、竣工的基本信息,在此基础上依法公开监督检查结果。

当然,无论是项目的决策、审批,抑或实施与监管,一切程序运行的结果都必须有明确的追责标准和惩戒机制做保障。因此,为了防止政府投资扩张中的债务风险,《条例》确立了“三个不得”,即:政府及其有关部门不得违法违规举借债务筹措政府投资资金,政府投资项目不得由施工单位垫资建设,政府投资项目建设投资原则上不得超过经核定的投资概算。在此基础上,《条例》对包括违规举债、超越审批权限审批政府投资项目,以及转移、侵占、挪用政府投资资金等各种违纪违法行为做出了明确的监督问责和依法惩处之规定,从而确保《条例》成为政府投资运行过程中一部可操作、能执行、可问效、有刚性约束的行政法规。(作者系中国市场学会理事、经济学教授)

来源:《中国财经报》2019年5月14日五版 作者/张锐



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